Technokratenwechsel – warum tauscht der Kreml Gouverneure aus?

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Die Umstellungen in der Kaderpolitik werden mit den bevorstehenden Wahlen erklärt. „Republic“ sieht den Hauptgrund aber in etwas ganz anderem.

Am Montag hat der russische Präsident Wladimir Putin den Rücktritt von Viktor Bassargin, dem Chef des Gebietes Perm, angenommen. Am Dienstag räumte das Oberhaupt von Burjatien, Wjatscheslaw Nagowizyn, freiwillig seinen Posten. Der Kreml hat mit der Erneuerung des Gouverneurs-Corps begonnen, ganz wie es die Medien bereits vorausgesagt hatten. Eine der populärsten Versionen für die Gründe lautet: Die Staatsspitze bereitet sich auf den Präsidentenwahlkampf vor, indem sie die unbeliebtesten Gouverneure entfernt. Version Nr. 2: Der neue Kurator der Innenpolitik, Sergej Kirijenko, beginnt, seine politisch-bürokratischen Möglichkeiten zu demonstrieren. Wahrscheinlich sind beide Versionen bis zu einem gewissen Grade richtig, aber es gibt noch eine dritte, die zugleich die neue Logik in der Funktionsweise des Regimes von Wladimir Putin aufzeigt.

Die Stilistik der Umstellungen

Wahlkampf-Motive für Kaderentscheidungen scheinen stets am logischsten und einfachsten zu sein. Tatsächlich kommen die Präsidentschaftswahlen näher, und die Aufgabe heißt, eine hohe Wahlbeteiligung zu gewährleisten und ein überzeugendes Ergebnis für Wladimir Putin zu erreichen. Die Aufgabe scheint erfüllbar, wenn nicht gar rein technischer Natur zu sein. Das bedeutet, die Administration des Präsidenten und ihre innenpolitische Verwaltung müssen nur noch alle Risiken neutralisieren, die in der Lage wären, die reibungslose Durchführung der Kampagne zu stören. Logisch, dass gerade die schwachen Gouverneure diese Risiken hervorbringen: Zur Durchführung der Kampagne auf Regionalniveau muss sowohl das reibungslose Funktionieren der administrativen Ressource gesichert als auch eine übermäßige Aktivität der realen Opposition verhindert werden.

Aber diese Logik passt eher in weniger lenkbare Demokratien. Der Präsidentschaftswahlkampf verläuft nach einer besonderen politischen Logik, die Frage nach der Popularität der Gouverneure ist hier nur von Randbedeutung. In der viel risikoreicheren Situation von 2011, als Dmitri Medwedew, der bereits kapituliert hatte, Präsident war und Putin sich angesichts der Erwartungen seitens der Eliten auf eine zweite Amtszeit des Nachfolgers zur Wahl stellte, gab es keine umfangreiche Kampagne zum Austausch der regionalen Oberhäupter. Putins Beliebtheit hängt ebenfalls nicht von der Popularität der Regionalchefs ab, mehr noch: Auf Putin setzen jene umso mehr Hoffnung, die enttäuscht sind von den „schlechten Bojaren“.

Aber selbst ohne den Kontext der Wahlen war die Unbeliebtheit eines Gouverneurs bei weitem nicht immer der Grund für seine Entlassung. Es reicht, sich an die Wiederbesetzungswelle von 2014 zu erinnern, als die Gouverneure im Kreml Schlange standen, in der Hoffnung, vorzeitig neuernannt zu werden und sich – vor dem Hintergrund der entstandenen außenpolitischen Krise – ein paar ruhige Jahre an der Macht zu garantieren. Im September 2014 waren nur elf von 30 Kampagnen planbedingt. Damals erhielten schwache und ineffektive Kandidaten die Genehmigung zur Neubenennung: als „Fünfenschreiber“ galt der Chef der Republik Altai, Nikolai Berdnikow; Alexej Orlow aus Kalmückien, Oleg Koroljow aus dem Gebiet Lipezk und viele andere galten als problematisch.

Zugleich gab es im Jahr 2010, als keinerlei Wahlkampf geplant war, eine Welle von Absetzungen, die nicht nur Mittel-, sondern auch politische Schwergewichte betrafen: Gehen mussten Präsident Mintimer Schaimijew (Tatarstan), Präsident Murtasa Rachimow (Baschkirien), der Moskauer Bürgermeister Juri Luschkow und andere Gouverneure, unter denen es sowohl schwache als auch solche gab, die hinreichend fest in ihren Sesseln saßen.

Diese beiden Beispiele – von 2010 und 2014 – zeigen, dass „massenhafte“ Kaderentscheidungen auf regionaler Ebene eine völlig andere Logik haben, die weit entfernt ist von Soziologie oder föderalen Urnengängen. Im ersten Fall wollte Medwedew seine Leitungsaufgaben lösen, indem er das Gouverneurs-Corps in Übereinstimmung mit seiner Leitungsstilistik in Schutz nahm. Es wurde oft (aber nicht immer) auf lokale angesehene Kader gesetzt und nicht auf Zugereiste, die föderale Interessensgruppen vertraten, wie es unter Putin üblich ist. Im zweiten Falle waren die Wiederbesetzungen ein Selbstlauf, weil Putin von der internationalen Agenda abgelenkt war, weil man nicht im Lauf die Pferde wechseln und sich nicht mit Kaderproblemen herumschlagen wollte, die vor dem Hintergrund der Ukraine und der Sanktionen verblassten.

Die Rangtabelle

Dabei sind alle Versuche, ein objektives Bewertungssystem für die Arbeit der Gouverneure aufzubauen, eigentlich nie ganz gelungen. In gewisser Weise schlug hier Wjatscheslaw Wolodin über die Stränge, als er auf Basis der Gesamtrussischen Volksfront die Arbeit an der komplexen Bewertung der Effektivität der Gouverneure organisierte. Die Daten der Volksfront erlaubten tatsächlich, die Demission jener vorauszusagen, die am untersten Ende des Ratings standen. Aber zu einem Universalismus wurde dieses Instrument nicht: Erstens zogen die Ratings Konflikte der föderalen Macht mit einzelnen Regionalchefs nach sich; zweitens handelte der Kreml oft Wolodins Ratings zuwider, als er 2016 Sergej Morosow im Gebiet Uljanowsk oder 2015 Leonid Markelow in Marij El unterstützte – ungeachtet ihrer schlechten Positionen.

In dieser Situation gibt es das Problem der Mechanisierung der Kaderbenennungen, der Schaffung eines gewissen objektiven Bewertungssystems, das erlauben würde, ohne politische Einmischung zu definieren, wann es für einen Gouverneur Zeit ist, den Hut zu nehmen. Aber genau hier wird es spannend: Das System der Macht selbst, das Wesen des Regimes – sie sind so aufgebaut, dass niemand, außer dem einzigen und alternativlosen Zentrum, bestimmen kann und darf, wann eine Kaderentscheidung getroffen wird.

Das Format selbst, bei dem der Fonds zur Entwicklung der Zivilgesellschaft oder das Institut für sozialökonomische und politische Forschungen (ISEPI) – seien sie auch kremlfreundlich – den Präsidenten auf Kaderentscheidungen ausrichten, widerspricht der Natur der Putinschen Führung. Mehr noch: Die Veröffentlichung von Ratings spielte die Rolle eines zusätzlichen politischen Drucks sowohl auf die Gouverneure aus dem unteren Teil der Liste selbst als auch – in indirekter Hinsicht – auf den Präsidenten, dessen Unterstützung für nicht sonderlich erfolgreiche Führungskader Fragen hervorrief.

Die neue Logik von Sergej Kirijenko wird diese Nuancen wahrscheinlich berücksichtigen. Der Kreml verzichtet auf die Veröffentlichung von Ratings, was den Prozess der Bewertung der Arbeit der Gouverneure und der anschließenden Beschlussfassung bei Kaderumsetzungen undurchsichtiger und dabei nicht weniger manipulativ macht. Außerdem beobachten wir jetzt tatsächlich einen Trend zum Austausch von schwachen Regionalchefs, die durch technische, nicht politische Figuren ersetzt werden – die neue Putinsche Bürokratie.

Die Last des Gouverneursamtes

Dieser neue Trend hängt größtenteils mit Veränderungen in der Natur des Regimes selbst zusammen, und nicht mit subjektiven Herangehensweisen der Kremlführer. Auf regionaler Ebene beobachten wir heute die gleichen Tendenzen, die sich 2016 in der föderalen Kaderpolitik herausgeschält hatten: Politiker werden durch Technokraten abgelöst, die oft (obwohl nicht immer) Erfahrung in der unmittelbaren Arbeit mit Putin haben, ihn aber nicht aus der Vergangenheit kennen und keinen allzu ausgeprägten Bezug zu den einflussreichen Interessengruppen der „Putinschen Freunde“ haben.

Michail Reschetnikow, der neue Chef des Gebiets Perm und frühere Leiter des Moskauer Departments für Wirtschaftspolitik ist ein klassischer Vertreter dieser neuen Bürokratie: Er gehörte zum Team von Juri Trutnew und Oleg Tschirkunow und war eine der Schlüsselfiguren in der Umgebung von Sergej Sobjanin (was er Anastasia Rakowa verdankte). Jetzt wird er mal als Protegé des Moskauer Bürgermeisters bezeichnet, mal als Günstling des Präsidentenbevollmächtigten im Föderationskreis Wolga, Michail Babitsch, oder auch von Trutnew. Aber die heutige Kaderpolitik ist eben dadurch einzigartig, dass – reichte früher zum Weiterkommen ein einziger großer Beschützer – jetzt die Garantie her muss, dass keiner der Putin-Vertrauten ernsthafte Bedenken hat. Das Gouverneursamt ist heutzutage kein Futternapf, sondern eine Last.

Ähnliches kann auch über das neue Oberhaupt von Burjatien gesagt werden. Auch der ist ein Kind vieler Väter: Vizeverkehrsminister Alexej Zydenow ist eine Kreatur von Präsidentenberater Igor Lewitin und von Verkehrsminister Maxim Sokolow und von Arkadi Rotenberg, zu dessen Interessenssphären auch die Eisenbahn gehört, die von Zydenow gemanagt wird; und vielleicht sogar vom offiziellen Eisenbahn-Chef Arkadi Dworkowitsch. In Wirklichkeit ist das ein relativ junger Beamter von etwa 40 Jahren, der seine Karriere zum größten Teil auf nicht sonderlich hohen Posten im System der Exekutive gemacht, es dort aber gelernt hat, sich mit niemandem zu überwerfen, und der auf kaum etwas realen Einfluss hat.

Die Ablösung von Politikern durch Technokraten wird allmählich eine neue Qualität der Regionalelite formieren, die einfacher abzuwägen und zu vermessen ist. Und das heißt: Auch die technologische Herangehensweise von Sergej Kirijenko hat mehr Chancen, die Bewertungsmethoden für die Arbeit der Gouverneure zu vereinheitlichen. Nichts Persönliches, nur Fakten – so wird das System es leichter haben, dort eine Rotation vorzunehmen, wo es nicht mehr wichtig ist, wer dich gefördert hat. Das Gouverneurs-Corps entpolitisiert sich, der Wert der politischen Figur wird geringer, und das politische Leben wird entwertet. Und all das steht in überhaupt keinem Zusammenhang zu den bevorstehenden Präsidentenwahlen; all das ist die Folge dessen, dass die föderale Elite nach und nach die Verantwortung für riskante Abschnitte auf der Funktionsskala der Machtvertikale ablegt.