[Von Christian Wipperfürth] Kiew, Moskau und der Westen könnten sich in eine Situation hinein manövriert haben, in der alle verlieren. Noch besteht eine Chance, die Krise, die die Ukraine und Europa zu zerreißen droht, konstruktiv zu lösen. Sie muss genutzt werden, denn es steht viel auf dem Spiel. Eine anhaltende Konfrontation wäre vor allem für die Ukraine mit unverantwortlichen Lasten verbunden. An zweiter Stelle litte Russland. Auch der Westen müsste einen weit höheren Preis zahlen als gemeinhin angenommen wird.
Die neue ukrainische Führung und der Westen auf der einen und Russland auf der anderen Seite belegen sich wechselseitig mit harten Vorwürfen. Die USA und die EU haben bereits einige Sanktionen gegen Russland verhängt und kündigen weitere an, falls der Kreml nicht einlenkt. Russland wiederum droht mit Gegenmaßnahmen. Wie stichhaltig sind die jeweiligen Anschuldigungen? Wie sind die Sanktionen zu beurteilen? Welche Auswirkungen hätte eine fortgesetzte Politik der Konfrontation? Wie müsste eine konstruktive Lösung aussehen?
Berechtigte Fragen und Vorwürfe Russlands
Am 21. Februar 2014 einigten sich der damalige Präsident Viktor Janukowitsch auf der einen und die drei führenden Oppositionspolitiker auf der anderen Seite auf eine Vereinbarung zur Beilegung der Krise in der Ukraine. Diese hatte in den vorhergehenden Tagen zu bis zu 100 Menschenleben gekostet. Das Abkommen wurde in Gegenwart der Außenminister Deutschlands, Frankreichs und Polens sowie des Sondergesandten Russlands unterzeichnet. Der russische Präsident hat nach den Angaben des polnischen Außenministers Janukowitsch dazu gedrängt, zu unterzeichnen.
Der Kreml argumentiert, die Opposition habe sich nicht an das Abkommen gehalten. Dies ist in zentralen Punkten zutreffend. So wurde, anders als vereinbart, keine Regierung der nationalen Einheit gebildet, da Mitglieder der bisherigen Regierungspartei nicht eingebunden wurden. Dabei gäbe es hierfür gemäßigte und geeignete Kandidaten.
Außerdem hat die neue Parlamentsmehrheit den Beschluss von 2012 revidiert, es Regionen zu gestatten, neben dem Ukrainischen auch eine weitere Sprache für den offiziellen Verkehr zuzulassen. Diese Maßnahme widersprach zumindest dem Geist der Vereinbarung vom 21. Februar. Sie vertieft Gräben. Und nicht nur zur russischsprachigen Bevölkerungsgruppe, sondern auch beispielsweise zur ungarischen Minderheit. Der amtierende ukrainische Präsident hat zwar erklärt, das neue Sprachengesetz nicht zu unterschreiben. Dies könnte jedoch jederzeit nachgeholt werden.
Zudem wurde vereinbart, Untersuchungen über die Gewalttaten der vorhergehenden Tage und Monate unter der gemeinsamen Aufsicht der Regierung, der Opposition sowie des Europarats durchzuführen. Hiervon konnte keine Rede sein. Die neue Mehrheit im ukrainischen Parlament hat vielmehr einen führenden Vertreter der rechtsradikalen »Swoboda«-Partei damit beauftragt, die Arbeit der Generalstaatsanwaltschaft zu beaufsichtigen. Somit konnte als sicher gelten, dass von Vertretern der früheren Führung angeordnete bzw. von staatlichen Sicherheitskräften durchgeführte Gewalttaten nachdrücklich verfolgt werden. Ebenso fest stand jedoch, dass die Taten, die möglicherweise von gewalttätigen Oppositionellen begangen wurden, nicht untersucht werden. Es ist jedoch erforderlich, unvoreingenommen zu prüfen, inwiefern Gewalthandlungen von der einen oder anderen Seite lediglich als legitime Notwehr oder als strafwürdiges Verbrechen anzusehen sind.
Russische Medien haben zudem ein abgehörtes Telefongespräch zwischen dem estnischen Außenminister Urmas Paet und Catherine Ashton, der – Hohen Vertreterin der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik, bekannt gemacht, das am 25. Februar geführt worden war. In diesem äußerte Paet die Vermutung, dass hinter den Scharfschützen, die in Kiew zahlreiche Menschen getötet hatten, nicht etwa die Sicherheitsorgane, sondern Vertreter der Opposition gestanden hätten. Estland hat die Authentizität der Äußerungen Paets bestätigt. Russland forderte daraufhin am 8. März die Untersuchung der tödlichen Schüsse durch eine Mission der OSZE. Am 10. März hat die Ukraine ihre Bereitschaft erklärt, die Hintergründe der Gewalt unter der Aufsicht des Europarats untersuchen zu lassen.
Russland fordert weiterhin die Einhaltung des Abkommens vom 21. Februar. Moskau vertritt die Ansicht, dass die Außenminister der drei EU-Staaten, die das Abkommen ebenfalls ratifizierthatten, sich für ihre Einhaltung hätten einsetzen müssen, was nicht oder unzureichend erfolgt sei. Die genannten Argumente Moskaus sind durchaus überzeugend.
Moskaus Glaubwürdigkeitsverlust
Russland argumentiert, die Soldaten, die am 1. März die Kontrolle über die Krim übernommen haben, seien örtliche Selbstverteidigungskräfte, über die der Kreml keine Kontrolle besitze. Dies ist in Anbetracht ihrer Ausrüstung und ihres Verhaltens unglaubwürdig. Sowohl der deutsche Außenminister, Frank-Walter Steinmeier, als auch beispielsweise CIA-Direktor John Brennan vertraten zwar noch einige Tage nach dem Auftreten der Bewaffneten die Auffassung, ihr Vorgehen könnte völkerrechtlich gedeckt sein. Dies wäre dann der Fall, wenn es sich um Kräfte handeln würde, die im Rahmen des Abkommens zwischen Russland und der Ukraine von 1997 eingesetzt werden. Die Soldaten tragen aber keine Hoheitszeichen, was gegen das Völkerrecht verstößt. Das russische Verhalten ist somit zumindest zum Teil völkerrechtswidrig.
Präsident Wladimir Putin argumentierte am 7. März, dass Hilfeersuchen russischsprachiger Bürger der Ukraine von Russland nicht ignorieren werden könnten. Sie seien durch rechtsradikale ukrainische Nationalisten massiven Gefahren ausgesetzt. Gewaltsame Aktionen gegen prorussische Aktivisten haben in der Ukraine in der aufgeheizten Atmosphäre der vergangenen Wochen zugenommen. Es hat auch Festnahmen gegeben. Hierfür trägt jedoch nicht allein eine Seite die Verantwortung. Die russische Argumentation ist somit nicht gänzlich unberechtigt, aber bei weitem nicht hinreichend, um das Eingreifen auf der Krim zu rechtfertigen.
Bezüglich der Legitimität der ukrainischen Führung mag es berechtigte Fragen geben. Die Legitimität der neuen Führung der Krim steht jedoch auf einem noch viel fragwürdigeren Fundament. Während Moskau die Führung in Kiew nicht anerkennt, akzeptiert es jedoch diejenige in Simferopol.
Präsident Putin verwies am 4. März auf das Recht auf Selbstbestimmung, das den Menschen auf der Krim zustehe. Russland distanziert sich somit von völkerrechtlich verbindlichen Vereinbarungen über die territoriale Unverletzlichkeit der Ukraine, die auch Moskau ratifiziert hat. Zudem kann keine Rede davon sein, dass eine Volksabstimmung
über den Status der Krim ein authentisches Bild der Wünsche der Bevölkerung liefern könnte. Denn die Menschen besitzen für die am 16. März anberaumte Wahl zum einen gar keine Möglichkeit, für den Verbleib bei der Ukraine zu votieren. Zum anderen kann in einer Lage, in der tausende Bewaffnete ohne Hoheitsabzeichen agieren und weiterhin militärische Auseinandersetzungen drohen, keine Abstimmung von einer derartigen Tragweite glaubwürdig sein.
Gesprächsbereitschaft Russlands
Die damalige ukrainische Führung hatte im November 2013 vorgeschlagen, Kiew, Brüssel und Moskau sollten gemeinsam über Perspektiven für die Ukraine sprechen. Russland und auch die deutsche Bundesregierung haben Zustimmung signalisiert, einige westliche Länder legten sich jedoch mit der Begründung quer, Moskau erhielte dadurch ein »Vetorecht« in europäischen Angelegenheiten.
Russland hat über zwei Monate an seiner Bereitschaft zu den Gesprächen festgehalten. Dies ist ein deutlicher Beleg dafür, dass der Kreml zu einer einvernehmlichen Lösung zwischen den drei Parteien bereit war oder sie zumindest ernsthaft erwogen hat. Der Westen aber konnte sich nicht dazu durchringen, auch nur gesprächsbereit zu sein. Oder sich ernsthaft für die Einhaltung des Abkommens vom 21. Februar zwischen der damaligen Führung und der Opposition einzusetzen.
Insbesondere Außenminister Steinmeier betonte sowohl unmittelbar nach dem 21. Februar als auch später mehrfach, dass Russland hinsichtlich der Ukraine eingebunden werden müsse. Hierfür gab es aufgrund des Widerstands einiger westlicher Partner jedoch keine Aussichten. Russland sah sich nach dem 21. Februar unfair ausgebootet. Von der neuen Führung der Ukraine war zudem eine Politik zu erwarten, die sehr gewichtige strategische und wirtschaftliche Interessen Moskaus gefährdete.
Der Kreml suchte nach einer Handhabe, um sowohl Kiew als auch den Westen zu einem Entgegenkommen veranlassen zu können. Der Ansatzpunkt war die Krim.
Gescheiterte Ausgleichsbemühungen
Der Außenminister der Vereinigten Staaten, John Kerry, sagte am 2. März, dass man sich im 21. Jahrhundert nicht wie im 19. verhalten könne, als unter gänzlich fadenscheinigen Vorwänden Invasionen durchgeführt worden seien. Eine solche Wortwahl wirkte in Anbetracht des Eingreifens der USA im Irak 2003 provozierend auf den Kreml.
Deutschland versuchte einen anderen Ansatz: Bundeskanzlerin Angela Merkel ließ am 3. März nach einem Telefonat mit Präsident Putin mitteilen, Russland sei mit der Einrichtung einer Kontaktgruppe einverstanden. Auf der am gleichen Tage stattfindenden Sondersitzung der EU-Außenminister fand die sofortige Verhängung von Sanktionen auf Betreiben Deutschlands keine Mehrheit. Berlin wollte Zeit für eine Deeskalation und einen Dialog gewinnen.
Putin betonte zwar am 4. März, es gebe keinerlei Pläne, die Krim zu annektieren. Es kam nach dem 3. März jedoch zu keiner Einigung hinsichtlich der Kontaktgruppe: Russland war nicht bereit, die neue Führung der Ukraine als legitim anzuerkennen. Die Ukraine wiederum war nur gesprächsbereit, falls Russland seine Einheiten von der Krim zurückziehe. Und westliche Staaten bestärkten die Ukraine entweder in ihrer Haltung oder fanden nicht die Kraft, sich nachdrücklich für eine Mäßigung Kiews einzusetzen. Zusehends wurde die Rhetorik bei allen Beteiligten schärfer.
Am 6. März beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten die Verhandlungen mit Moskau über Visaerleichterungen und ein neues EU-Russland-Abkommen auszusetzen. Weitere Maßnahmen wurden angekündigt, falls Moskau nicht »in den nächsten Tagen« mit Kiew Verhandlungen aufnehmen sollte. Für den Fall, dass die für den 16. März angekündigte Abstimmung auf der Krim erfolgt, hat die EU eine Verschärfung der Sanktionen angedroht. Zunächst sollen Reisebeschränkungen und Kontensperrungen verhängt werden. Ein möglicher weiterer Schritt wären Wirtschaftssanktionen.
Außenminister Steinmeier betonte zwar, er sei der Auffassung, »dass man nicht alle Türen zuschlägt, durch die wir vielleicht noch gehen müssen«. Aber letztlich wurden einseitige Zugeständnisse Russlands gefordert, nämlich die Anerkennung der Legitimität der neuen ukrainischen Führung und die Aufgabe der Krim. Gegenleistungen wurden nicht angeboten, es gab auch keine deutliche Mahnung an die ukrainische Adresse. Die Vereinbarungen vom 21. Februar kamen auf den EU-Treffen gar nicht mehr zur Sprache.
Sowohl Moskau als auch der Westen drehten weiter an der Eskalationsschraube, wofür sich beide wechselseitig verantwortlich machten: Russland versuchte, den Druck auf die Ukraine und den Westen zu erhöhen, indem das Datum, an dem eine Volksabstimmung auf der Krim über die Zukunft des Gebiets abgehalten sollte, zunehmend nach vorne geschoben wurde. Zunächst war der 25. Mai geplant, dann Ende März und schließlich der 16. März. Die USA verlegten am 10. März zwölf F-16-Kampfjets mit 300 Soldaten nach Polen.
Sowohl Russland als auch der Westen müssen die Eskalationsspirale verlassen, mit der sich beide Seiten nur beschädigen, den anderen aber nicht zum Nachgeben veranlassen können.
Sind westliche Sanktionen ein Placebo mit Nebenwirkungen?
Die bislang vom Westen verhängten oder angedrohten Sanktionen mögen innenpolitisch populär sein, senden jedoch außenpolitisch falsche Signale und wirken kontraproduktiv. Dies gilt, obgleich Russlands Verhalten hinsichtlich der Krim dem Völkerrecht widerspricht. Sanktionen sind aus folgenden Gründen nicht zielführend:
1. Die verhängten oder angedrohten Sanktionen können letztlich nur symbolischer Natur sein.
Ernsthafte Sanktionen würden Russland schwer treffen. Sie stehen jedoch nicht einmal bei den »Falken« ernsthaft zur Debatte. Auch die Märkte rechnen keineswegs mit einer Gefährdung des Imports russischer Energielieferungen. Die Öl- und Gaspreise haben sich in den vergangenen Wochen kaum verändert.
Denn ernsthafte Sanktionen würden zum einen die wirtschaftlichen Interessen westlicher Staaten und Unternehmen schwer beschädigen. So haben in den vergangenen beiden Jahren amerikanische und britische Energiemultis historisch beispiellose Vereinbarungen mit russischen Partnern geschlossen, die gemeinsame Geschäftsaktivitäten und Investitionen in dreistelliger Milliardenhöhe vorsehen.
Zum anderen könnten russische Gegenmaßnahmen den Westen empfindlich belasten. So bezieht der Flugzeugbauer Boeing 40% seines Titans aus Russland. Oder amerikanische Astronauten könnten nicht zur Internationalen Weltraumstation gelangen, wenn Russland Zubringerdienste verweigern sollte. Oder der Westen befände sich in ernsthaften Schwierigkeiten, falls Russland in Zukunft den Transit von und nach Afghanistan über sein Gebiet untersagte. Zahlreiche weitere Beispiel ließen sich finden.
Alle Beteiligten wissen, dass sich aufgrund der Bedeutung Russlands wirklich ernsthafte Sanktionen verbieten. Darüber hinaus ist deren Wirksamkeit auch gegenüber weit weniger bedeutenden Ländern durchaus zweifelhaft.
2. Die verhängten oder angedrohten Sanktionen verhärten die außenpolitische Haltung Russlands.
Die bislang erfolgten oder angedrohten Maßnahmen ähneln dem Versuch, einen Bären mit Nadelstichen zu einem bestimmten Verhalten veranlassen zu wollen. Russland deutet die Sanktionen nicht als Ausdruck der Entschlossenheit des Westens. Sie erscheinen vielmehr als Ausdruck mangelnder Achtung.
Der Preis, den Russland zahlt
Sanktionen führen in eine Sackgasse. Das Eingreifen auf der Krim und seine Folgen verursachen Russland gleichwohl sehr hohe wirtschaftliche und politische Kosten:
1. Russland musste bereits in der Vergangenheit den ausländischen Investoren, die das Land benötigt, ungewöhnlich hohe Gewinnmargen ermöglichen, um sie für ein Engagement zu gewinnen. (S. http://www.cwipperfuerth.de/2013/10/die-wirtschaftlichen-kosten-desrusslandbildes/) Diese Marge wird deutlich steigen. Die russisch-westliche Konfrontation wird Investoren nur noch dann zu einem Engagement veranlassen, wenn ihnen für ihr (anscheinend) erhöhtes Risiko noch höhere Gewinne in Aussicht stehen. Dies wird für Russland zu volkswirtschaftlichen Kosten in Höhe von mehreren Milliarden Euro jährlich führen.
2. Laut Umfragen, ganz unabhängig vom politischen Hintergrund des jeweiligen Meinungsforschungsinstituts, wurde Russland in der Ukraine durchweg als der beste Freund des Landes gesehen. Antirussische Stimmungen waren nur unter einer Minderheit verbreitet. Diese Ära könnte der Vergangenheit angehören. In den vergangenen Monaten und insbesondere seit Anfang März ist bei Millionen Ukrainern eine tiefe Abneigung gegenüber dem Nachbarn entstanden. Diese könnte Jahrzehnte nachwirken.
3. Auch bei Nachbarn, mit denen Russland kooperative oder gar freundschaftliche Beziehungen pflegt wie etwa Kasachstan, ist die Vorsicht gegenüber Moskau gewachsen. Der Kreml wird in Zukunft noch größere Zugeständnisse als in der Vergangenheit machen müssen, etwa gegenüber Weißrussland, um ein Mindestmaß an Kooperationsbereitschaft sichern zu können.
Illusorische Erwartungen für die Ukraine
Der Westen hat Erwartungen geweckt oder geduldet, die er nicht erfüllen wird. Die Ukraine wird der EU zumindest auf viele Jahre, wenn nicht auf Dauer, nicht beitreten können. Der Westen ist offensichtlich auch nicht bereit, der Ukraine die finanzielle Unterstützung zu gewähren, die das Land benötigt, wie die bisherigen Hilfsversprechen der USA und der EU zeigen. Washington kündigt lediglich an, die Garantie für ukrainische Staatsanleihen in Höhe von einer Milliarde Dollar zu übernehmen, stellt selbst also kein Geld zur Verfügung. Brüssel kündigt 11 Milliarden Euro auf die kommenden Jahre verteilt an. Dabei handelt es sich jedoch meist um rückzahlbare Kredite. Und diese werden auch nur dann fließen, falls die Weltbank bzw. der IWF kooperieren. Zum Vergleich: Polen hat allein im Jahre 2011 10,8 Milliarden Euro mehr aus den EU-Töpfen erhalten als es eingezahlt hat. Wären Polen oder andere Nettoempfänger bereit Milliarden abzugeben, um der Ukraine den Beitritt zu ermöglichen?
Die westlichen Zusagen sind bescheiden. Das ukrainische Haushaltsdefizit wird für 2014 jedoch auf 13,5 Milliarden Dollar geschätzt. Andere Wirtschaftsindikatoren des Landes sehen nicht besser aus. Die ökonomischen Schwierigkeiten des Landes werden noch erheblich wachsen, wenn die wirtschaftlichen Verbindungen mit dem wichtigsten Handelspartner, nämlich Russland, dauerhaften Schaden erleiden sollten. Zudem wird Russland die Sonderkonditionen, zu denen die Ukraine bislang Gas beziehen konnte auslaufen lassen, was allein in diesem Jahr weitere Kosten in Höhe von mehr als zwei Milliarden Dollar verursachen wird. Zudem könnte Russland die Begleichung der ausstehenden Gasrechnungen von der Ukraine verlangen. Der gegenwärtige Energieminister der Ukraine beziffert sie auf 1,5 Milliarden Dollar allein für 2013.
Sofortmaßnahmen zur Entschärfung der Krise
1. Am 16. März werden sich die Bürger auf der Krim vermutlich für eine Vereinigung mit Russland aussprechen. Der Westen, die Ukraine und Russland sollten sich darauf einigen, dass Russland dem Wunsch nach einer Vereinigung für die Dauer zumindest eines halben Jahres nicht entsprechen wird. Russland zieht zudem die Truppen in die Kasernen zurück. Der Westen verzichtet im Gegenzug auf die Verschärfung der (kontraproduktiven) Sanktionen. Die Ukraine erklärt einen Gewaltverzicht. Somit wird Zeit für wertvolle Verhandlungen gewonnen.
2. Der Westen erkennt an, dass die jetzige ukrainische Übergangsregierung bis zu den anstehenden Wahlen lediglich eine begrenzte Legitimität besitzt. Im Gegenzug nimmt Moskau direkte Gespräche mit Kiew auf.
3. Eine Rückkehr zu den Vereinbarungen vom 21. Februar ist nicht möglich. Rechtsradikale werden jedoch aus der ukrainischen Regierung der Ukraine entfernt. Zudem wird eine Regierung gebildet, die auf einem breiteren Fundament beruht, indem geeignete Vertreter der ehemaligen Regierungspartei aufgenommen werden. Die Hintergründe der Gewalttaten des Winters werden unter internationaler Aufsicht glaubwürdig untersucht.
4. Die Ukraine erklärt ihre Bereitschaft, von einem Zentral- zu einem Bundesstaat zu werden. Das ukrainische Parlament setzt das alte Sprachengesetz wieder in Kraft. Im Gegenzug verzichtet Russland auf die Unterstützung von prorussischen Separatisten in der Ost- und Südukraine.
5. Der Westen stellt der Ukraine zur Abwendung des Bankrotts einen Sofortkredit zur Verfügung, der dieselbe Höhe und Konditionen aufweist wie der russische Kredit an die Ukraine vom Dezember 2013: 3 Milliarden Dollar zu einem Satz von 5%. Moskau verzichtet im Gegenzug darauf, die vom ihm aufgekauften ukrainischen Staatsanleihen auf den Markt zu werfen.
Für eine grundsätzliche Lösung
Sowohl in der Ukraine als auch im Westen und in Russland muss die Einsicht Platz greifen, dass eine Politik der Gesprächsverweigerung, der Schaffung vollendeter Tatsachen, von Ultimaten, Sanktionen und Völkerrechtsverletzungen nicht zur Niederringung des Widersachers führt. Zumindest nicht in diesem Fall. Sämtliche Beteiligten zeigen eine Härte und Unnachgiebigkeit, die uns an den Rand einer Katastrophe bringen könnte. Es besteht weiterhin die Gefahr, dass Blut, viel Blut fließen könnte.
Aber ist es überhaupt möglich, mit Russland zu einem Ausgleich zu kommen? Wir wissen es letztlich nicht, weil zwar Deutschland und einige andere Länder kooperationsbereit waren, sie von anderen jedoch ausgebremst wurden. Folglich ist es zu keinem ernsthaften Gespräch über die russischen Vorschläge einer gesamteuropäischen Sicherheitsordnung (2008) oder eines gesamteuropäischen Wirtschaftsraums (seit 2011) gekommen. Und es kam im Winter 2013/2014 auch zu keinen Dreiergesprächen zwischen der Ukraine dem Westen und Russland.
Der Westen ist dabei, die Ukraine, oder zumindest den größten Teil des Landes, »zu gewinnen«, sich Russland aber dauerhaft zu entfremden. Die euroatlantische Welt erweckt z. B. in Anbetracht der gänzlich unzureichenden Hilfszusagen den Eindruck, es ginge ihr nicht um die Ukraine, sondern eigentlich darum, Russland zu isolieren. Darum wird sich Moskau hinsichtlich der Krim auch nicht in die Knie zwingen lassen. Wer dies glaubt, unterliegt einem folgenschweren Irrtum.
Wir befinden uns in einer Situation, in der die nächsten Tage und Wochen Strukturen für Jahrzehnte schaffen dürften. Eine dauerhafte Konfrontation zwischen dem Westen und Russland würde den Westen vor kaum lösbare Herausforderungen stellen, z. B. hinsichtlich Syriens oder des Iran. China hingegen, die einzige Macht, die das Potenzial besitzt, zum Konkurrenten des Westens heranzuwachsen, würde als lachender Dritter davon profitieren.
Veröffentlicht auch bei dgap
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