Wie ändern sich die russischen Gesetze und die tatsächliche Realität beim Kampf gegen die Korruption? Dieser Frage geht folgender Bericht des Onlineportals Republic nach.
2016 hat Russland im Kampf gegen die Korruption formal sehr große Fortschritte gemacht. Es traten mehrere wichtige Anti-Korruptions-Gesetze in Kraft, und Russland hat die Forderung der Staatengruppe gegen Korruption beim Europarat erfüllt und eine Vereinbarung über den automatischen Austausch mit den Finanzbehörden der Länder der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) unterzeichnet. Außerdem bleibt das Jahr durch eine ganze Reihe aufsehenerregender Korruptionsfälle in Erinnerung: Im September wurde der Oberst und Milliardär Dmitri Sachartschenko festgenommen, im November der Minister für Wirtschaftsentwicklung, Alexej Uljukajew, und der General des Föderalen Wachdienstes, Gennadi Lopyrew. Bedeutet das alles nun, dass der Staat der Korruption ernsthaft zu Leibe rückt? Internationale Untersuchungen zeigen, dass dem nicht der Fall ist.
Der „Corruption Perseptions Index“ (CPI, Index der Wahrnehmung von Korruption – Anm. d. Ü.), der jedes Jahr von Transparency International veröffentlicht wird, zeigt 2016 zum wiederholten Male, dass Russland als korrumpiertes Land angesehen wird. An dieser Einschätzung ändert sich nichts. Formell ist Russland von Platz 119 auf 131 abgerutscht (von 176), aber faktisch ist es dort geblieben, wo es war, nur wurden in diesem Jahr mehr Länder berücksichtigt. Der CPI ist ein Mittelwert für ein Land, der sich aus Umfragen unter Experten und Unternehmern ergibt, die von zwölf unabhängigen Organisationen durchgeführt werden, darunter der Weltbank und dem Weltwirtschaftsforum.
Das gleiche Misstrauen gegenüber der russischen Anti-Korruptions-Politik wird auch aus Massenbefragungen russischer Bürger ersichtlich: Nach Angaben des (Meinungsforschungsinstituts – Anm. d. Ü.) WZIOM hält mehr als die Hälfte der Russen die Festnahme von Uljukajew für eine „Musteraktion oder Abrechnung“, und nicht für einen realen Kampf gegen die Korruption.
Wo liegt der Grund für das Misstrauen? Was fehlt noch, wenn schon die richtigen Gesetze angenommen wurden?
Vetternwirtschaft ist schlimmer als Diebstahl
Russland und die entwickelte Welt verstehen unter Korruption verschiedene Dinge. Bei uns stellt sich der Bürger beim Wort „Korruption“ zuallererst einen Verkehrspolizisten oder einen kleinen Beamten vor, aber nicht die Kooperative „Osero“ (Putins Datschensiedlung – Anm. d. Ü.). Unsere regelmäßige Studie „Barometer der Korruption in der Welt“ zeigt das schon viele Jahre auf.
In der ganzen Welt gilt als Korruption nicht nur Bestechlichkeit, nicht nur der Empfang von Koffern mit Geld und auch nicht nur der Besitz von Offshore-Konten. Schmiergeld ist nur eine der Formen. Eine andere ist der Cronyismus, wenn die eigenen Freunde auf einflussreiche oder einträgliche Posten gehievt werden; eine Unterform ist der Nepotismus, bei dem Verwandte gefördert werden. In Russland blüht das eine wie das andere, steht aber absolut nicht im Fokus des offiziellen Kampfes gegen die Korruption.
Korruption wird in den westlichen Ländern vor allem als politische verstanden – auf der Ebene von Mitgliedern des Parlaments oder von Großkonzernen. Gemeint ist die Korruption bei politischen Entscheidungen. Sie hängt nicht unbedingt mit der Geschäftswelt zusammen, sie kann innerhalb des Staatsapparates ablaufen. Wenn zum Beispiel der Sohn eines hohen Beamten zum Richter oder Mitglied des Aufsichtsrats einer Staatsbank berufen wird. Oder wenn Entscheidungen in Absprache zwischen Ministerien getroffen werden, mit dem Ziel, irgendeine Regulierung einzuführen oder aufzuheben. Das ist jede Art von Amtsmissbrauch zum Erreichen von persönlichem Vorteil. Zurzeit erarbeitet Transparency International den Sonderbegriff Grand Corruption – hohe Korruption.
Die russische Gesetzgebung definiert Korruption sehr viel enger. Es gibt auch Unterschiede auf niederem Niveau. So gilt in der internationalen Definition zum Beispiel nicht nur ein Lehrer oder Direktor eines Wohnungsamtes, die Schmiergeld nehmen, als korrumpiert, sondern auch ein Manager, der seinen Posten im Unternehmen dazu missbraucht, einem Freund einen lukrativen Auftrag zu beschaffen. Bei Transparency International nennen wir das „Korruption im Privatsektor“ – private sector corruption.
Alle sind gleich, aber einer ist gleicher
2015 und 2016 wurden in Russland richtige Gesetze angenommen oder in Kraft gesetzt. Zum Beispiel über die Beschlagnahmung von illegal erworbenem Besitz; über das Verbot für Beamte, ausländische Finanzinstrumente zu besitzen; über die Schwarze Liste von Personen, die wegen Korruptionsdelikten von Staats- oder Polizeiposten entlassen wurden. Jetzt können Firmen zur Verantwortung gezogen werden, die die Angaben zu ihren Begünstigten nicht speichern oder erneuern. Föderalen Beamten ist es verboten, mit Organisationen zu arbeiten, deren Mitarbeiter ihre Verwandten sind. Der Oberste Gerichtshof sah die Entlassung eines Beamten als rechtsmäßig an, der in seiner Einkommenserklärung falsche Angaben zum Besitz des Ehepartners gemacht hatte.
Theoretisch ist das alles sehr wichtig. So können wir zum Beispiel aus den Angaben über die Begünstigten einer Firma, die jetzt gespeichert und erneuert werden müssen, ersehen, in wessen Interesse Staatsverträge und Staatsaufträge verteilt werden, oder warum eine gewisse Firma Girlanden für den Moskauer Straßenschmuck zu mehrfach überhöhten Preisen liefert. Jetzt können wir das nur durch Untersuchungen klären, die gar nicht so leicht durchzuführen sind. Wenn das Gesetz in Gang kommt, wird es weniger solche Beschlüsse geben und damit weniger Verluste für den Steuerzahler. Aber bisher kennen wir keine Beispiele für die Anwendung der neuen Gesetze, obwohl es zum Beispiel toll wäre, eine Liste von aus dem Staatsdienst Entlassenen zu bekommen, die keine Angaben über Einkommen und Besitz gemacht haben.
Das Justizministerium und die Staatsanwaltschaft versuchen, unsere Gesetzgebung mit den Konventionen der OSCD und des Europarates in Einklang zu bringen. 2016 gab es Fortschritte in zwei wichtigen Bereichen: Transparenz bei der Finanzierung politischer Parteien und Kriminalisierung von Korruptions-Verbrechen. Das Problem besteht aber darin, dass unsere Rechtsanwendung und unser Gerichtssystem sich dabei seit Sowjetzeiten überhaupt nicht verändern. Gesetze werden selektiv und völlig undurchsichtig angewendet. Alexej Nawalny wird schon seit Jahren im Fall Kirowles verfolgt, aber in Bezug auf andere – zum Beispiel Generalstaatsanwalt Juri Tschaika und seine Verwandten – werden keinerlei Handlungen unternommen, obwohl die von selbigem Nawalny bekanntgemachten Angaben zumindest für eine offizielle Überprüfung ausreichen.
Zugleich wurden andere notwendige Gesetze gestrichen. Aus dem Nationalplan für die Bekämpfung von Korruption für 2016-2017 ist die Erwähnung über den Schutz von Personen verschwunden, die Fälle von Korruption anzeigen. Der vorherige Plan für 2014-2015 enthielt eine Anweisung an das Arbeitsministerium, eine entsprechende Gesetzesnovelle zu erstellen. Sie wurde erarbeitet, aber die Abgeordneten der Staatsduma blockierten sie, und im neuen Plan wird diese Bestimmung überhaupt nicht mehr erwähnt. Bis heute wurde das Gesetz über die Regulierung von Lobbyismus nicht angenommen, das seit 1997 dreimal ausgearbeitet wurde und während der Präsidentschaft von Dmitri Medwedew im Plan vorgesehen war – es ist ebenfalls in der Versenkung verschwunden.
Schießen auf Tontauben
Die aufsehenerregenden Enthüllungen und Festnahmen von föderalen Beamten und Mitarbeitern der Sicherheitskräfte, die der Korruption beschuldigt werden, haben nichts mit dem systematischen Kampf dagegen zu tun. Das ist nur eine Ansammlung von Musteroperationen, ein Schießen auf zuvor aufgestellte Tontauben im Schießstand. Im Sommer 2016 wurde Sergej Koroljow zum neuen Leiter des Dienstes für Wirtschaftssicherheit beim FSB ernannt. Sein Team holte die zahlreichen Mappen zu Korruptionsfällen aus den Regalen und erhob Anklage gegen Mitarbeiter des Zolldienstes, des Innenministeriums, des Ermittlungskomitees und gegen den ehemaligen Gouverneur des Gebiets Kirow, Nikita Belych. Der Fall Alexej Uljukajew hängt wahrscheinlich mit anderen Gründen zusammen – mit Rosneft und seinem Chef Igor Setschin persönlich.
Ein Problem dieser Herangehensweise liegt darin, dass es unmöglich ist, die Logik der Beschlussfassung zu verstehen: Warum arbeitet der FSB auf Basis der einen Fakten und nicht der anderen? Wir meinen, es sei zweckmäßig, auf Publikationen von Angaben zu Korruption zu reagieren. Zum Beispiel auf eben jenen Film „Tschaika“ vom Fonds zum Kampf gegen Korruption, der in der Öffentlichkeit große Resonanz gefunden hat. Aber weder das Ermittlungskomitee noch der FSB reagieren in irgendeiner Weise auf solche Signale: weder auf „Tschaika“ noch auf die Akte Magnitski oder auf die Fälle Siemens und Daimler, die nach dem amerikanischen Gesetz über Korruption im Ausland (FCPA) wegen milliardenschwerer Bestechungsgelder in Russland belastet werden.
Der systematische Kampf gegen die niedere Korruption war 2010-2011 auffällig: Der damalige Verteidigungsminister Anatoli Serdjukow führte eine Militärreform durch, es war eine Reform der Polizei in Gange. Heute ist Ähnliches gerade einmal beim Ministerium für Telekommunikation und dort vor allem bei den Portalen für staatliche Dienstleistungen zu bemerken, die den Bürgern den Umgang mit den niederen Beamtenrängen erleichtern sollen. Im Großen und Ganzen kann man also nicht sagen, dass bei uns gar nicht gegen Korruption gekämpft wird. Aber es wird sprunghaft gekämpft und halbherzig. Für einen spürbaren Fortschritt braucht es andere Maßnahmen, andere Herangehensweisen und – am Allerwichtigsten – eine andere Einstellung.
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